Kanzlei Wittmann Rechtsanwälte: Publikation

Public Private Partnership (PPP) „Eine Chance für Kommunen?“ von Rechtsanwalt Dr. Heinz Köhler Landrat a.D. (Juli 2006)

Die Kommunen – die Städte, Gemeinden und Landkreise – haben seit Jahren erhebliche finanzielle Probleme. Gerade in der Region Kronach. Notwendige Sanierungen können nicht mehr gemacht werden – Neubauvorhaben müssen zurückgestellt werden. Deshalb verdient unter diesem Gesichtspunkt eine Zusammenarbeit von privaten und öffentlichen Auftraggebern besondere Beachtung. Die so genannten Public Private Partnership kurz PPP, dass heißt öffentlich-private Partnerschaft, zu deren Erleichterung der Bundestag im letzten Jahr maßgebliche Hindernisse aus dem Weg geräumt hat. Solche öffentlich-privaten Partnerschaften sind auch für zahlreiche Projekte in unserer Region ab einer gewissen Größenordnung interessant und denkbar.

Vom Grundverständnis her geht es um eine neue Aufgaben- und Risikoverteilung zwischen öffentlichem Sektor und der Privatwirtschaft. Es gibt grundsätzlich zwei Möglichkeiten wie eine öffentliche Aufgabe wahrgenommen und Infrastruktur gebaut werden kann durch Kommunen: Rein öffentlichrechtlich oder rein privatrechtlich. Die öffentlich-private Partnerschaft ist ein dritter Weg. Im Rahmen einer PPP verpflichtet sich ein privater Unternehmer gegenüber der öffentlichen Hand dazu eine bestimmte Infrastrukturaufgabe durchzuführen und das Infrastrukturobjekt über einen längeren Zeitraum zu betreuen und zu erhalten. Dadurch werden alternative Finanzierungsprojekte ermöglicht, die in Zeiten der Finanznot und einer großen Zahl dringlich durchzuführender Infrastrukturprojekte nötig sind. Auf der Grundlage einer sachgerechten und ausgewogenen Risikoverteilung zwischen öffentlichen und privaten Unternehmen sollten einerseits die Finanzierungskosten der öffentlichen Hand möglichst gering gehalten und mehr Flexibilität bei der Realisierung von Projekten erreicht werden.

Die einzelnen Vertragsmodelle lassen sich dadurch unterscheiden ob es sich um Projekte handelt bei denen Entgelte eingenommen werden (zum Beispiel Abwassergebühr bei einer Kläranlage) oder von solchen bei denen keine Refinanzierungsmöglichkeit (z.B. eine Sporthalle) gegeben ist.

Auch in Bayern besteht seit 2004 bei der Obersten Baubehörde im Bayerischen Innenministerium eine PPP-Arbeitsgruppe, an der unter anderem der Bayerische Städtetag, der Bayerische Landkreistag und der Bayerische Gemeindetag maßgeblich vertreten sind. Dies beweist, dass hohe Interesse der kommunalen Spitzenverbände für die Bayrischen Kommunen.

So liegt der Charme von PPP auch darin, dass eine Finanzierungsalternative geboten wird die losgelöst von Haushaltszwängen ist. Kommunen verbinden die PPP zunächst mit dem Ziel, ihren Möglichkeiten zur Haushaltsfinanzierung zu erweitern.

Da ist jedoch nur der erste Blick. Auf den zweiten Blick wird jedoch deutlich, dass PPP weit mehr als ein Finanzierungsmodel ist, sondern den gesamten Vorgang der Beschaffung öffentlicher Leistungen verändert.

Materiell gewinnen die Kommunen durch PPP erst dann, wenn die laufenden Zahlungen zum Beispiel für ein Schulgebäude niedriger ausfallen als im Falle einer Eigeninvestition durch die Gemeinde. Unter dem Strich lassen sich niedrigere Zahlungen für die Gebäudenutzung über Einsparungen in grundsätzlich allen Kostensparten erzielen, sei es bei Planungskosten, Baukosten, Finanzierungskosten, Bewirtschaftungskosten, Energiekosten, Instandhaltungskosten und wo auch immer. Einspareffekte ergeben sich tatsächlich in vielen Fällen. So hat man in Bayern Einsparungseffekte ausgerechnet in einer Größenordnung von bis zu 15 % im Vergleich zu traditionellen herkömmlichen Investitionen.

Hinzukommt als wichtigstes Element der Wettbewerb bei der Auswahl des privaten Partners. Dieser Wettbewerb bezieht qualitative Aspekte vor allem sämtliche Kostenaspekte mit ein von Baukosten angefangen über Instandhaltungskosten, sämtliche betriebliche Kosten bis zu Finanzierungskosten, Risikokosten und gelegentlich auch Wiederwertungskosten. Da sämtliche Kosten einbezogen werden, die während des Investitionslebenszyklus eines Projekts anfallen, werden die Kosten auch in der wechselseitigen Abhängigkeit von einander betrachtet und im Wettbewerb optimiert. Wechselseitige Abhängigkeit besteht z.B. zwischen Baukosten und Energiekosten um ein anschauliches Beispiel zu nehmen, aber natürlich auch an vielen anderen Stellen.

Der Bau- und Betriebsleistungen einschließende Wettbewerb kann auch Inovationspotentiale freisetzen, wie ein Beispiel eine Schulprojektes des Goethe-Gymnasiums in Regensburg zeigt.

Wenn der Wettbewerb funktioniert, dann kann sich und wird sich häufig das Einsparziel erreichen lassen. Auch wenn es in einigen Beispielfällen lediglich 15 % beträgt, dann resultieren daraus immerhin 15 % mehr Handlungsspielraum für die Kommunen.

Ein weiterer Aspekt in diesem Zusammenhang ist der „Vorzieheffekt“ durch PPP. Die Instandhaltungs- und Bewirtschaftungsaufwendungen in die Jahre gekommener Infrastruktur steigen nicht selten besorgniserregend an. Der Hauptanreiz für ein PPP-Projekt mag in solchen Fällen sein, Sanierung und Neubau vorziehen zu können und damit die gestiegenen Instandhaltungskosten des alten Gebäudes einzusparen.

Aber es ist auch bei PPP-Projekten der Grundsatz der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit der Haushaltsführung zu beachten. Daraus folgt, dass eine PPP nur dann die richtige Bereitstellungsform ist, wenn sie sich mindestens ebenso kostengünstig darstellt wie traditionelle Bereitstellung. So fallen zum Beispiel höhere Beratungskosten und Finanzierungskosten die das Projekt verteuern. Aber im Regelfall wird das PPP-Projekt trotzdem billiger sein. Es ist daher ein Wirtschaftlichkeitsvergleich durchzuführen. Nur wenn der Vergleich ergibt, dass das PPP-Projekt wirtschaftlicher ist, kann zu einem PPP-Projekt geraten werden.

PPP-Projekte unterliegen auch den Regeln des Vergaberechts. Dennoch lässt sich auch das umfassende Vertragswerk einer PPP unter dem Aspekt des Vergaberechts verhandeln, wenn das Verfahren sachgerecht vorbereitet und anschließend transparent durchgeführt wird.

Auch ist ein PPP-Projekt nicht zuschussschädlich. Dabei muss sich das Investitionsprojekt grundsätzlich im Eigentum des öffentlichen Auftraggebers befinden.

Der öffentlich-privaten Partnerschaft gehört ohne Zweifel im kommunalen Bereich die Zukunft. Immer mehr Städte, Landkreise und Gemeinden verwirklichen Projekte als PPP. So hat der Landkreis Offenbach seine sämtlichen Schulen in einem PPP-Projekt saniert. Die Stadt Hof führt die Sanierung der Freiheitshalle als PPP durch. Die Stadt Fürth baut und betreibt das Thermalbad als PPP. Ein weiteres Beispiel für eine PPP-Maßnahme ist der Herkulespark im Nürnberger Süden. Und die Stadt Bad Wörishofen hat ihre Kläranlage in einem PPP-Projekt verwirklicht.

Die Beispiele zeigen: PPP können vielseitig eingesetzt werden. Sie können auch Einsparungen bringen, die mit 10 bis 20 % anzusetzen sind. Aber Voraussetzung ist ein wirtschaftlicher Vergleich und eine sorgfältige Planung und Beratung der Kommunen.